15 de julho de 2011

O Desafio das APAs no Estado do Rio de Janeiro, I – Antecedentes e Situação Atual

Área de Proteção Ambiental - APA é uma unidade de conservação inspirada nos Parques Naturais existentes em Portugal, Espanha, França, Alemanha e Itália, cujo estabelecimento deu-se pela Lei Federal 6.902 de 27 de abril de 1981. Posteriormente, a Resolução CONAMA nº 010/88 forneceu maiores especificações. A definição legal mais recente é dada pela Lei do SNUC, de 2000. Basicamente, uma APA visa compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável dos recursos naturais. O ordenamento territorial é o principal instrumento pelo qual se busca construir esta convivência.

A primeira APA Estadual foi criada em 1984 (APA Maricá), dois anos após a primeira APA Federal, a de Petrópolis, estabelecida pela então Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) do Ministério do Interior.

De 1984 até março de 2007, as APAs estaduais foram gerenciadas pela extinta Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente - FEEMA. A política da FEEMA era criá-las em territórios de excepcional valor ambiental, mas impossíveis de serem convertidos em parques ou reservas biológicas, dada a ocupação pretérita. As APAs eram uma forma de intervenção branca do Governo do Estado em um dado território, cujo ordenamento territorial (zoneamento) era ausente ou extremamente permissivo, ou onde o Poder Público Municipal tinha incapacidade técnica e operacional de impor o zoneamento através de licenças, incentivos e fiscalização eficiente. Ou tinha má vontade. Ou tudo junto, que era mais comum.

Com a criação da APA, o Governo Estadual estabelece um zoneamento mais adequado à conservação e baixa um decreto com regras para que ele seja cumprido. A partir daí, passa a licenciar a ocupação do solo muitas vezes de forma divergente da Prefeitura. Em resumo, as APAs eram utilizadas como ferramentas auxiliares do processo de licenciamento, objetivando ordenar e controlar o uso da terra. Alguns lugares passarem a ter dois zoneamentos. O da APA e aquele estabelecido no Plano Diretor Municipal, como em Angra dos Reis e São Pedro da Aldeia. Esta era a visão que perdurou por muito tempo.

As APAs abarrotaram de processos administrativos o já superlotado sistema de licenciamento da FEEMA, que agora passava a analisar pedidos de loteamentos, casas, ligação de energia e outros. Olhando hoje é fácil criticar a forma como as APAs eram criadas e administradas. Contudo examinando-se a conjuntura política, técnica e financeira, foi uma estratégia correta que salvou várias áreas de serem completamente destruídas. Umas mais, outras menos. O problema é que o enfoque não avançou. Do jeito que foi concebido permaneceu até se esgotar. Até o final de 2007, as APAs jamais haviam tido administradores, sede (exceção da APA Massambaba, graças ao Consórcio Intermunicipal Lagos São João), equipamentos, orçamentos próprios e conselhos.

Em março de 2007, as APAs foram transferidas da FEEMA para o IEF, uma medida há tempos reivindicada por diversos setores da sociedade, mas que sobrecarregou o segundo, que nunca teve pernas sequer para cuidar dos parques e reservas a seu encargo. Mesmo assim, a partir de então as APAs ganharam administradores - uma bem bolada ginástica onde IEF e FEEMA somaram cargos e gratificações - e, posteriormente, veículos e conselhos gestores. E parou por ai devido à limitação de recursos. O reverso da moeda é que a medida acabou enfraquecendo ainda mais a já debilitada e ineficiente gestão dos Parques e Reservas pelo IEF, devido à carência de pessoal e a falta de recursos de custeio. Mas no IEF todos sabiam que era uma situação provisória até o INEA passar a operar, quando ai haveria mais recursos e pessoal.

A Lei do SEUC fornece definições vagas sobre a categoria e limita bastante o leque de aplicações de recursos de compensação ambiental em APAs. Acertadamente, pois elas não constituem patrimônio público. Via de regra contando com recursos escassos, os órgãos de unidades de conservação passam a focar acertadamente naquelas que são seus patrimônios, ou seja, os parques e reservas. As APAs então passam para segundo plano e, como conseqüência, administrar uma APA torna-se um castigo sem qualquer reconhecimento.

Um administrador de APA não passa por qualquer treinamento. Ao assumir, ganha um veículo, uma mesa com cadeira, um carimbo, um talonário para aplicação de multas e uma pilha de processos para analisar e despachar, nada de equipe e zero de orçamento próprio e nenhuma instrução escrita no qual o órgão define os procedimentos gerais de como ela deve ser gerenciada e qual é a infra-estrutura mínima que deve ter. Apenas ordens e direções verbais, como em uma tribo. Não satisfeito, passa a ter um conselho cobrando e tem que agüentar a pressão de prefeitos, vereadores, da comunidade e às vezes até ameaça de morte. Enfim, assume uma enorme responsabilidade sem qualquer estrutura para fazer frente. A lentidão das respostas dos processos acaba atraindo somente inimizades. Administrar uma APA nos dias atuais é como disputar uma corrida de fórmula com um fusca 66. Ou ser um prefeito sem prefeitura e sem voto.

As APAs carecem de um conjunto de normas e procedimentos operacionais mínimos que possam orientar os administradores no dia-a-dia. Uma base mínima de especificações e diretrizes sobre diversos assuntos. A própria definição legal da categoria é pobre. APA é que nem seleção brasileira. Cada um tem uma idéia diferente na cabeça de como deve ser. Cada APA criada gera uma demanda enorme de trabalho de análise e fiscalização. Para piorar, APAs tornaram-se um subterfúgio de prefeitos que não tem coragem ou verbas para criar Parques em áreas onde a sociedade clama que sejam protegidas. Cria-se APA como resposta, pois ela não atrai inimigos, já que jamais é regulamentada e implantada. Um fato é claro: o zoneamento e as regras que vem junto com ele formam a espinha dorsal de uma APA e constituem um poderoso instrumento de gestão territorial. Mas isso quando acompanhado de condições operacionais minimas para negociar e impor o zoneamento.

Como fazer com que o território de uma APA respeite o zoneamento e avance na recuperação ambiental sem o apoio das Prefeituras e dos órgãos de extensão rural e de fomento da atividade mineral? Simplesmente impossível. Uma política defensiva apoiada na fiscalização e na parceria com o Batalhão Florestal, embora necessária, jamais fará as APAs cumprirem seus papéis.

Paulo Bidegain